全國政協委員、中國安能建設集團有限公司安全環保部部長張利榮——

應重構突發事件應對法律體系

“光靠修訂《突發事件應對法》已經不能滿足形 勢需要，必須重構突發事件應對法律體系架構。

將《突發事件應對法》修訂升級為緊急狀態 法（也可稱應急法或突發事件緊急應對法），讓其 成為一部突發事件應對的領銜法律、基礎法律。”

全國政協委員、中國安能建設集團有限公司安全環保部部長張利榮

“我參與過多次針對突發事件的搶險救援，有時會被信息對接不通暢、進場道路擁堵、物資裝備調配不及時、現場組織指揮不順暢等問題所困擾，其中部分原因是《突發事件應對法》等相關法律法規未明確部門職責或存在空白。”近日，全國政協委員、中國安能建設集團有限公司安全環保部部長張利榮在接受記者采訪時說。

結合這次新冠肺炎疫情及以往重大突發事件應對中暴露出的短板，他提出，要系統重構突發事件應對法律體系框架。

將先進經驗固化為法律法規

張利榮經過廣泛查證發現，我國現行突發事件應對方面的法律，綜合的有《突發事件應對法》，單項的有《防洪法》《防震減災法》《消防法》《傳染病防治法》等，還有《生產安全事故應急條例》《突發公共衛生事件應急條例》等法規。

在張利榮看來，這些法律法規較好地為突發事件應對提供了支撐和保障，但由于是不同歷史時期單獨制定的，未能形成體系，相互之間的耦合協同不規范，系統性、整體性、科學性不足，一些領域至今尚未立法，法律缺項較多。

他認為，從法律本身、實踐應用、執行主體三方面來看，現有的《突發事件應對法》均存在明顯不足。

從法律本身看，《突發事件應對法》涉及自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，從其形成原因、演化特點、處置措施及應對視角，可以看出四類突發事件之間的差異很大。“《突發事件應對法》為兼顧各類突發事件的共性，導致條文過于籠統、可操作性不強、實用性較差。”張利榮說。

從實踐應用看，張利榮認為在此次應對新冠肺炎疫情中，應該起主導作用的《突發事件應對法》卻沒怎么派上用場。各地所依據的《傳染病防治法》及《突發公共衛生事件應急條例》等，也存在短板或不足。《突發事件應對法》在應對自然災害、事故災難、社會安全事件時，也存在諸多問題。

從執行主體看，張利榮表示，機構改革后，各級政府應急辦被撤銷，成立了衛生健康委員會、應急管理部門，導致應對各類突發事件的政府主管部門發生了重大變化，同時，還存在條塊職責界定不清晰的問題。

“《突發事件應對法》于2007年正式施行，可在2008年南方雪災、汶川大地震、舟曲泥石流以及此次新冠肺炎疫情等重大突發事件應對中，主要依靠的是國家組織動員的制度優勢，而不是由法律主導全程展開。”張利榮舉例說，“這次抗擊新冠肺炎疫情過程中，探索形成的分區分級分類的管控方法，要比‘一刀切’管控方法更加科學合理，還有跨地區、跨行業統籌調用應急力量和資源等。這些好做法、先進經驗如果能提煉固化為法律法規，必將有助于我們更好應對突發事件。”

制定單項應對法律法規

針對以上問題，張利榮認為，光靠修訂《突發事件應對法》已經不能滿足形勢需要，必須重構突發事件應對法律體系架構。他建議，從總體規劃視角，建立“緊急狀態法+分類應對法+單項法律法規”的突發事件應對法律體系架構。

“具體來說，就是將《突發事件應對法》修訂升級為緊急狀態法（也可稱應急法或突發事件緊急應對法），讓其成為一部突發事件應對的領銜法律、基礎法律。”張利榮說，建立分區域、分級別、分類型的緊急狀態規制，在法律上授予各級政府為應對本區域重大突發事件發布權限內的緊急狀態令，啟動應急預案，依法分類別采取有效應對措施，明確各相關部門突發事件應對的法律職責，形成網絡化立體化的管控體系，同時保障緊急狀態下公民的相應權利。

張利榮進一步表示，在有了緊急狀態法這部基礎法律之后，可以在它的基礎上，制定突發公共衛生事件應對法、自然災害應對法、事故災難應對法、社會安全事件應對法等，還可以制定經濟金融、網絡信息等領域的突發事件應對法律法規。

“在各類突發事件中，每類都包括多個單項類的突發事件，如自然災害就包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害等，因此可分門別類制定單項應對法律或法規。”張利榮說，“突發事件發生后，地方政府可以從公共安全的角度及時作出決策，同時有了分類應對法和單項法律法規作支撐，應對處置突發事件也會更加專業、高效。”張利榮說，一旦這套突發事件應對法律體系形成，其適用性會更全面、可操作性會更強、突發事件應對會更有序、有效。

全國人大代表、中華全國律師協會副會長劉守民——

制定緊急狀態法，完善應急法律體系

“通過修法將現有法律體系中關于應對突發事件的法律條款加以梳理整合，針對不同類別的突發事件，從法律層面固化相應的應急預案和應急響應標準。

進一步細化緊急狀態下政府權力的規定，從緊急狀態預警期、準備期，以及緊急狀態的宣告 （包括進入和退出）分別制定相應制度。”

全國人大代表、中華全國律師協會副會長劉守民

2007年，《突發事件應對法》頒布施行，標志著我國突發事件應對法律制度的基本確立。經過十幾年的實施，該法在應對各種突發事件中發揮了積極作用，但從這次新冠肺炎疫情的應對來看，還是暴露出一些亟待解決的問題。

對此，全國人大代表、中華全國律師協會副會長劉守民表示：“需要盡快以現在的《突發事件應對法》為基礎，制定出臺緊急狀態法，以健全和完善包括應對疫情等在內的各類突發事件的應急法律體系。”

從法律層面固化應急標準

據劉守民介紹，現行的憲法對緊急狀態有明確規定，但如何界定突發事件，尚沒有明確的法律依據。“一般理解，緊急狀態是需要宣布的法律狀態，而突發事件往往是一種直接進入的事實狀態。新制定緊急狀態法，可以完成與憲法的有效銜接。”劉守民說。

“現有法律體系中，屬地管理、權力下沉的‘塊’式應對和按部門權責上下一條線的‘條’式應對，有很多條款不協調、不統一甚至存在‘打架’的狀態，不能有效發揮作用。”劉守民認為，可以通過修法將現有法律體系中關于應對突發事件的法律條款加以梳理整合，針對不同類別的突發事件，從法律層面固化相應的應急預案和應急響應標準。

“如此一來，在突發事件觸發預案條件時，政府可以第一時間直接采取相對應的措施，民眾也可以根據應急響應級別，采取相應的安全配合措施。”劉守民說。對于應急預案的設置，劉守民建議從法律上規定演練、評估以及更新的方式、頻率，從而提升應急能力水平，增強應急靈活性。

制定法律的同時做好普法

為提升突發事件應對效率，劉守民建議進一步細化緊急狀態下政府權力的規定，從緊急狀態預警期、準備期，以及緊急狀態的宣告（包括進入和退出）分別制定相應制度。同時，從立法角度明確緊急權力的行使原則，對相關部門、地方政府的權力加以規范，消除職責不清、權界不明和過度執法的情況。

“這次抗擊新冠肺炎疫情也暴露出一些部門、一些地方對現有突發事件應對的法律法規了解不足的問題。”劉守民表示，在制定法律的同時更要做好普法工作。

他希望各地各部門在平時的工作實踐中加強對應對突發事件的法律法規積累，在應急演練中，對涉及的法規分門別類加以熟悉，在突發事件來臨時，就可做到有法可依、依法行政。

“很多時候，老百姓對應急響應制度不能作出明確反應，這也是下一步要解決的問題。”劉守民認為，現有應急響應制度專業性強，民眾在應對突發事件時不能形成直觀感受和正確理解，容易產生焦慮，影響自救互救的效率。“這就需要政府給予明確的操作指示，并加大對百姓的應急知識普及宣傳力度，讓百姓能夠快速作出反應，減少對正常社會秩序的擾動。”劉守民說。

全國政協委員、交通運輸部原安全總監成平——

細化預防預警內容

“現在很多災難事故發生前是沒有預警的，等我們知道的時候，它已經發生了。這就等于敵人已經占領我們的陣地，我們還沒來得及吹哨報告敵情，只能匆匆忙忙拿起槍去戰斗，必然會造成重大損失。”

全國政協委員、交通運輸部原安全總監成平

“《突發事件應對法》已實施十幾年，在應對突發事件上發揮了積極作用，但反思這次新冠肺炎疫情的初期應對，《突發事件應對法》有些方面還需要完善。”在今年的全國兩會上，全國政協委員、交通運輸部原安全總監成平建議修訂《突發事件應對法》。

成平表示，多數突發事件在大暴發前都有征兆，有時間周期，只要加以關注和監測，是可以發現或預測出突發事件的發展趨勢和嚴重程度的。“監測和預警是一切突發事件防控的重要環節，也是打好應對戰的必要條件，但《突發事件應對法》對預防、預警方面的規定比較籠統，預防、預警的主體責任及預警發布的程序、條件和時機都不夠明確。”成平說。

重視前期風險防控

成平建議在修訂《突發事件應對法》過程中，應更加注重預防為主，充分體現風險意識和風險防控機制體制建設。“實際上，黨的十八屆三中全會就提出建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。但是這么多年來，我認為還是停留在管理層或是政府層面，沒有真正落實到基層。”成平說。

在成平看來，隱患和風險一旦積累到一定程度就可能暴發重特大災害事故，這些災害事故看似出人意料，其實都有一個發展過程。她希望在修訂《突發事件應對法》時，必須強調預防為主，構建落實風險防控體系，明確落實主體和落實細則。

《突發事件應對法》第三十八條規定：“縣級以上人民政府及其有關部門、專業機構應當通過多種途徑收集突發事件信息。縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度。獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告。”成平認為，該條規定存在職責不清的問題，沒有說清楚到底是由政府還是由某一個部門負責收集突發事件信息，專業機構是指哪一類機構也沒有說清楚。“到最后沒有人收集，也沒有人負相關責任。”成平表示，希望能夠明確收集突發事件信息的部門。同時，厘清該條規定中上報突發事件信息的公民、法人或其他組織的職責。她認為當前的規定混淆了公民的義務和責任，建議進行修改。

明確預警機制和追責條款

“現在很多災難事故發生前是沒有預警的，等我們知道的時候，它已經發生了。這就等于敵人已經占領我們的陣地，我們還沒來得及吹哨報告敵情，只能匆匆忙忙拿起槍去戰斗，必然會造成重大損失。”成平說。

在過去的一年里，成平認真研究了《突發事件應對法》《傳染病防治法》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規、文件，發現這些法律法規中都提到預警，但都沒有明確誰來預警，均是籠統表達，不是各級政府，就是各級政府相關部門。

在成平看來，現行的法律中對于災難事故預警的責任人、執行程序及執行標準等都沒有作出明確規定，造成的后果就是基層沒有人落實該項工作，一旦出了事故、發生了災難也沒辦法追責。

成平建議，在修訂《突發事件應對法》過程中，應明確預警責任人及預警條件和具體指標標準，或根據專家對風險評估的結論等，明確預警流程及運行機制。

“《突發事件應對法》第四十二條將預警級別分為一級、二級、三級和四級，但沒有明確預警級別判斷的標準到底是什么，應該在什么時間點發布預警。建議補充預警的原則性要求及分級的關鍵指標項。”成平說。

此外，成平認為《突發事件應對法》關于官員問責制的規定仍然過于“粗線條”。該法第六十三條規定，地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正。該條規定還列舉了八種違法情形。

“但對于哪些人該被問責沒有作出明確規定，相關追責程序也沒有涉及。”成平說。該條規定列出的第一種違法情形，即未按規定采取預防措施，導致發生突發事件，或者未采取必要的防范措施，導致發生次生、衍生事件的，將被追責。“但這也沒有說清楚什么樣的行為屬于未按規定采取預防措施，這就導致具體執行者無所適從。”成平表示，她希望能夠進一步細化追責條款，讓具體的執行者明白：如果不做哪一件事會被處罰，事件發展到什么程度會受到行政處罰、經濟處罰甚至刑事處罰。