全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成——

新時代防災減災需要系統集成協同推進

必須確立災情即國情、減災也是發展、減損就是增長的新思維，追求災害損失最小化，實現損失補償多元化，為全民提供穩定的安全預期

應急管理部門負有集中管理災害的責任，但其他相關部門亦須切實擔負起各自的防災減災職責，我國災害綜合治理必須形成一部門主導和多部門協同的新治理格局

管理是單向、單一的主動，而治理是多向、多元的互動，主動性可以是全方位的，如不能實現綜合治理和多元參與，應對災害的代價會越來越高

“災害管理的目標是減少風險和實現災害損失最小化，最終形成綜合治理新格局。”談到如何統籌發展與安全，做好防災減災工作，全國人大常委會委員、中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成認為，“必須確立災情即國情、減災也是發展、減損就是增長的新思維，追求災害損失最小化，實現損失補償多元化，為全民提供穩定的安全預期。”

從分割管理走向集中管理

“進入新時代，我國組建了應急管理部，這對我國災害治理具有劃時代意義，長期制約災害治理現代化的傳統災種分割、部門分治管理格局被送進了歷史。”鄭功成認為，盡管應急管理部門還在進一步建設完善之中，與相關部門的關系還需進一步理順，但近3年來的實踐證明，組建應急管理部是適應災情變化和推進綜合防災減災救災的科學舉措。

鄭功成介紹，隨著經濟社會全面轉型，特別是工業化、城市化進程加速，人口流動性增強，災害致因與交互影響日益復雜化，傳統的自然災害與事故災害割裂，災種分割、部門分治管理格局無法實現綜合防災減災抗災救災的目標。這迫切要求災害管理體制從分割管理向集中管理轉變。

2008年汶川特大地震災后救援與災后重建創造了全方位、高速度、跨越式發展的中國奇跡，彰顯了中國特色社會主義制度優勢。

“黨中央高度重視、地區對口支援、全民廣泛動員、災區團結奮斗、全國‘一盤棋’應對重大災害等特色和優勢，值得大書特書，但其暴露出的問題和不足也值得深刻反思。”鄭功成介紹，“災種分割與部門分治導致信息分割，市場機制異常乏力，社會力量缺乏有效協同，影響了應急管理效能提升。另外，政府包辦救災與災后重建，既不公平也不可持續。”

“應急管理部組建后，承擔了自然災害與生產安全事故諸多災種管治任務。轉制后的國家綜合性消防救援隊伍與安全生產等專業應急救援隊伍共同構成了應急管理部的綜合性常備應急骨干力量，國家綜合治災能力迅速提升。與此同時，應急管理部的組建為綜合防災減災抗災救災提供了強有力的組織保障與行動力量。這是新時代我國防災減災工作取得的重大進展之一。”鄭功成說。

從集中管理向綜合治理轉變

“應急管理部的組建，消除了災種分割管理的體制性缺陷，但這并不意味著其包辦一切災害管理事務，仍需強化綜合治災職責。”鄭功成說。他以水災為例，指出如果水利部門不能在前端履職盡責，水患的危害就會增大，靠應急管理部門單打獨斗將無濟于事。他又以職責分工為例，指出如果勞動保障監察部門不能履職盡責，工人不懂安全生產常識或者雇主不盡法定義務，將導致生產安全事故不斷發生，應急管理部門也無法達成減災的目標。鄭功成認為，應急管理部門負有集中管理災害的責任，但其他相關部門亦須切實擔負起各自的防災減災職責，我國災害綜合治理必須形成一部門主導和多部門協同的新治理格局。此外，他認為應摒棄政府包辦災害管理的傳統，在調動市場主體與社會組織參與方面多下功夫。

“管理是單向、單一的主動，而治理是多向、多元的互動，主動性可以是全方位的，如不能實現綜合治理和多元參與，應對災害的代價會越來越高。”鄭功成認為，新時代的防災減災需要系統集成、協同推進。

他進一步解釋，政府、企事業單位、社會組織、家庭及個人均為涉災主體，只有充分調動各方防治災害與分攤損失的積極性，才能在分工協作中收到良好的治災效果。

“應急管理部門需要將有序應急與常態防災減災相結合，以綜合、協同為靈魂，健全綜合治災機制。”鄭功成說。

針對如何完善綜合治災機制，鄭功成提出了一些具體建議，如完善內設機構設置，以實現合理并能和高效協同；編制綜合治災規劃與方案；探索完善應急管理部門與市場、社會主體的有效協同機制；推進公共資源配置及對其他資源的有效撬動；構建災害信息共享平臺，推進綜合治災科技進步，實現防災減災抗災救災教育與宣傳的創新等。

鄭功成表示，還應重視完善綜合治災的法制與財稅政策，進一步明確災害綜合治理的行為導向，加快推進綜合治災法制建設。

“應急管理部門統一行使災害治理行政權，是走向綜合治災的關鍵一步。這一步賦予了應急管理部門足夠的權力、能力與資源，為防止其管理失當，還應強化行政問責。”鄭功成說。