[應急管理報]代表委員訪談錄|為安全生產引入公益訴訟監督視角

全國政協常委、最高人民檢察院

副檢察長張雪樵——

為安全生產引入公益訴訟監督視角

■本報記者 楊安琪

“對安全生產涉及的公益侵害，關注的重點不應是已經發生的安全事故和實然侵害，而應是重大危險。”

“把普通案件做成依法行政的標桿案例，顛覆你輸我贏的對抗格局，把公堂之爭轉化成公益保護的多贏共贏，這就是良法善治的深層張力和國家治理的現代化偉力。”全國政協常委、最高人民檢察院副檢察長張雪樵在評價公益訴訟時如是說。

2016年出臺的《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確提出，研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度。從該意見出臺至今，張雪樵一直關注公益訴訟制度在安全生產領域的建設情況。

為安全生產提供法治保障

“在安全生產領域建立公益訴訟制度，體現了黨中央、國務院對發揮公益訴訟制度作用，為安全生產提供法治保障，提升安全生產綜合治理能力的期望。”張雪樵說。

目前，全國已有16個省級人大常委會出臺了關于支持檢察機關開展公益訴訟工作的決定，其中河北、內蒙古、遼寧、山東、浙江、河南、湖北、廣西、云南、陜西、青海、新疆等12個省份明確授權檢察機關在安全生產領域拓展公益訴訟案件辦理。同時，安全生產法的修訂工作已經開始，參與單位就完善安全生產公益訴訟協作機制等內容進行了多次討論。此外，《2020年推動長江經濟帶發展工作要點》明確了探索開展危化品、尾礦庫、交通運輸等安全生產領域公益訴訟檢察工作。

具有眾多職能優勢

張雪樵介紹，檢察院開展公益訴訟對保障安全生產工作具有眾多職能優勢，主要包括有利于協同多部門執法、以小建議消除大隱患、警示教育違法企業等方面。

“安全生產監管具有專業性強、信息封閉等特點，難度大。”張雪樵認為，不少企業對自身違法違規行為予以隱瞞、掩飾，相關線索收集主要依靠執法部門在日常巡查中發現，社會公眾無從知曉，震懾力不足。因此，研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度的重要意義在于引入了獨立的、外部的監督。

張雪樵介紹，安全生產監管涉及多個部門，很多事故暴露出相關監管部門職能交叉、未依法充分履職、相互之間配合不充分等問題。安全生產民事和行政公益訴訟制度建立后，檢察機關可以通過召開圓桌會議、協同多部門聯合執法等方式，理順相關職能，做一把“斬亂麻”的快刀。近幾年的實踐證明，檢察機關通過發出協商建議、訴前檢察建議、警示函或提示函等方式，督促行政機關依法全面履職，加強對企業的監管，最大化體現了訴前程序制度的價值。

此外，檢察機關作為司法機關，在刑事訴訟案件中居主導地位，對安全生產領域的違法行為可以行使刑事司法職能有效打擊犯罪，對于造成社會公共利益損害的，還可以通過民事公益訴訟職能，訴請消除隱患或賠償受害者損失。這些都可以警示和教育廣大企業依法履行安全生產主體責任。

打通堵點 加快建設進程

“安全生產監管的重點是風險和隱患，如果沒有事故或公益損害后果作支撐，檢察機關對風險和隱患可能造成的危害輕重程度難以判斷，對立案和監督的相關標準難以確定。”張雪樵坦言，公益訴訟在安全生產領域的應用還存在缺乏標準、難以確定監督對象、相關法律法規不完善等堵點、難點。

以企業自備儲油加油設施的相關案件為例，張雪樵發現，檢察機關在辦理此類案件時發現，儲油加油設施建設與管理涉及環節復雜，監管主體眾多且責任邊界不明晰，導致在不同個案中，不同的監管主體可能存在不同的怠于履職情形，給檢察機關辦理案件增加了難度和工作量。

為此，張雪樵建議，從完善安全生產領域民事和行政公益訴訟制度并推動試點、探索安全生產領域預防性公益訴訟、探索安全生產領域民事公益訴訟的訴前程序等方面，打通堵點、紓解痛點，加快公益訴訟制度在安全生產領域的建設進程。

“盡快修訂安全生產法，增加公益訴訟相應條款，完善安全生產執法監管與行政公益訴訟監督銜接辦法。”張雪樵建議，對應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發的《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》進行修訂，補充關于刑事附帶民事公益訴訟的規定。

“對安全生產涉及的公益侵害，關注的重點不應是已經發生的安全事故和實然侵害，而應是重大危險。”張雪樵認為，安全生產領域公益訴訟訴前檢察建議和訴訟請求，可能主要以糾正違法行為、停止安全侵害、排除安全隱患等為主。

針對安全生產領域防控風險的極端重要性與緊迫性，張雪樵建議，以協同行政機關貫徹落實《法治政府建設與責任落實督察工作規定》《重大行政決策程序暫行條例》等為契機，探索開展預防性公益訴訟。

此外，生產安全事故一般都是突發性事件，具有較大的不確定性。檢察機關應當更加注重案件辦理的時效性，充分運用訴前程序，包括磋商、檢察建議等靈活、便捷的方式督促行政機關盡快履職。

張雪樵表示，將持續關注公益訴訟在安全生產領域的建設進程，并對這項制度迸發出的監管活力充滿信心。