加快推進應急管理法治化規范化制度化

——訪國務院應急管理專家組組長閃淳昌

●現在應對突發事件不能采用人海戰術，要進行專業救援、科學施救。組建應急管理部，整合相關救援力量，使其更專業化、職業化，能更好地實現專業救援、科學施救。

●我國目前對突發事件的監測能力比較弱。如果能及時監測預警，有些災難就可以避免，或者減少傷亡。突發事件發生后，我們需要提高處置救援能力，利用無人機、機器人、大數據等技術手段獲取災情，幫助應急處置決策。

●應急管理部的組建，對于構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系具有非常重要的作用，有利于保障人民生命財產安全和社會穩定，是人民和時代發展的需要。

●《突發事件應對法》沒有明確的執法部門，在實踐中都由各級政府負責。新組建的應急管理部應當是《突發事件應對法》的主要執法部門。

應急管理部的組建把人們的注意力吸引到我國應急管理事業發展上來。我國應急管理事業的現狀如何？新組建的應急管理部對于構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系有何意義？日前，國務院應急管理專家組組長、國家減災委專家委員會副主任閃淳昌接受本報記者采訪，解答了相關熱點焦點問題。

閃淳昌建議，應加快對《突發事件應對法》的修訂。該法已施行10年有余，有很多亟待補充修改的地方。習近平總書記這些年在公共安全和應急管理方面提出了許多重要思想，如“兩個堅持、三個轉變”等，都應寫進《突發事件應對法》。

此外，《突發事件應對法》沒有明確的執法部門，在實踐中都由各級政府來負責。閃淳昌建議，應將應急管理部在法理上明確為《突發事件應對法》的主要執法部門。

組建應急管理部是我國應急管理事業發展的第四個重要歷史節點

中華民族的歷史，在一定意義上是與災難不斷斗爭的歷史，古代有大禹治水；新中國成立以來，我們應對了一系列突發事件。總體而言，我國應急管理工作有幾個重要的歷史節點。

第一個重要節點是2003年抗擊非典。之后，黨中央總結經驗教訓，審時度勢，作出全面加強應急管理建設的決定，其核心簡稱“一案三制”。“一案”指制定修訂應急預案。現在全國已形成一個橫向到邊、縱向到底的應急預案體系。“三制”就是應急管理的體制、機制和法制。在體制上，中央明確提出建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。在機制上，要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。在法制上，以《突發事件應對法》出臺為標志，我國的突發事件應對工作進一步走上法治化軌道。

第二個重要節點是2008年。2008年，我國成功抗擊南方雨雪冰凍災害、應對“5·12”汶川特大地震，并舉辦了奧運會。這彰顯了社會主義制度的優越性、黨的政治優勢和組織優勢，是對“一案三制”的重要檢驗和進一步豐富發展。

第三個重要節點是黨的十八大的召開。黨的十八大提出建立源頭治理、動態監管、應急處置相結合的長效機制。習近平總書記提出構建立體化、全方位的公共安全網。這幾年我國加強了應急準備和應急能力建設，應急管理工作邁上了新臺階。這幾年，我們成功應對了四川蘆山縣“4·20”大地震、“8·8”九寨溝地震等災難。以習近平同志為核心的黨中央，在應對各類突發事件中更加依法、有力、有序、有度、有效。

第四個重要節點就是組建應急管理部。這標志著我國應急管理工作進入新時代。在新時代，我國應急管理工作更加注重風險管理，堅持預防為主；更加注重綜合減災，統籌應急資源；更加注重分級負責，屬地管理為主；更加注重發揮市場機制和社會力量的作用。

積累六大經驗，存在六方面問題

這些年在應急管理工作實踐中，我國主要積累了六個方面的經驗。

一是黨中央、國務院的英明決策和堅強領導，各級黨委政府認真負責、靠前指揮，廣大黨員干部發揮先鋒模范作用，這是中國特色的應急管理經驗。

二是軍地協同，充分發揮三支隊伍的作用。

第一支隊伍是人民解放軍、武警和預備役民兵。他們是我國應對重大突發事件的突擊力量。人民子弟兵為保障人民生命財產安全作出了突出貢獻。

第二支隊伍是專業救援隊伍，包括消防官兵、安全生產系統的礦山救援隊、城市水電油氣的搶修隊伍等。專業救援隊伍是應對突發事件的骨干力量。現在應對突發事件不能采用人海戰術，要進行專業救援、科學施救。組建應急管理部，整合相關救援力量，使其更專業化、職業化，能更好地實現專業救援、科學施救。這樣既保障人民生命財產安全，又保障救援隊員的生命安全。

第三支隊伍是企事業單位職工、農村地區民眾以及志愿者，現在全國有幾百萬名志愿者。這些都是處置突發事件的輔助力量。

這三支隊伍，在黨和政府的統一領導下，團結一致，更好地應對各種災害。

三是社會主義制度的優越性和黨的政治優勢、組織優勢。在黨中央的動員下，全國民眾無私援助，這一點在汶川地震發生后得到了鮮明體現。

四是堅持預防為主，預防與應急相結合。這是已經寫入《突發事件應對法》的重要方針。

五是堅持以人為本，依靠法制、依靠科學、依靠群眾。

六是堅持改革開放，加強國際合作。今年是改革開放40周年。在這40年中，我們不斷“走出去、請進來”，學習借鑒國外在應急管理方面的先進理念、經驗做法、先進的科學技術。同時，我國也積極履行國際義務，在巴基斯坦大地震、尼泊爾大地震時，都及時派出救援隊伍，提供支持。現在，我國應急管理工作應該響應“一帶一路”倡議，走出去，當公民在國外遇到突發事件時，我們也能有效應對。

在這些年的發展中，我國應急管理工作也存在一些問題，主要體現在以下六個方面。

一是一些人對應急管理的認識還不到位，甚至包括一些領導同志，責任制還沒有真正落實。

二是我國目前仍是發展中國家，應急管理基礎比較薄弱，總結起來就是“高風險的城市，不設防的農村”。近幾年發生的廣東深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故、天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，以及上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件等，都說明城市的風險在加大。農村又是不設防的，特別是中西部地區、欠發達地區，經濟基礎比較薄弱，防災減災能力比較弱。

三是應急管理體制機制不夠健全。組建應急管理部，能讓我國應急管理的體制機制更順暢。

四是監測預警和突發事件處置能力亟待提高。我國目前對突發事件的監測能力比較弱。如果能及時監測預警，有些災難就可以避免，或者減少傷亡。突發事件發生后，我們需要提高處置救援能力，利用無人機、機器人、大數據等技術手段獲取災情，幫助應急處置決策。這需要大力發展應急產業。

五是全民憂患意識淡薄，自救互救能力比較弱。上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件中傷亡的都是年輕人，死者平均年齡才24歲，而且絕大多數人因內傷和窒息而亡。這說明許多年輕人在擁擠踩踏現場，不知道如何有效保護自己，身邊的人窒息了也不會心肺復蘇、人工呼吸。提高公眾的自救互救能力是非常重要的任務。

六是相關法律法規和標準有待進一步完善。

整合優化應急救援資源和力量，提高應急救援實戰能力

應急管理部的組建，對于構建統一指揮、權責一致、權威高效的國家應急體系具有非常重要的作用，有利于保障人民生命財產安全和社會穩定。組建應急管理部，是人民和時代發展的需要。

首先，應急管理部把我國相關應急資源和力量進一步整合優化，有助于加強國家應急能力建設。此次機構改革中，公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理，能使我國處理突發事件的成效最大化、最優化。

其次，能有效提升我國應急救援力量的實戰能力。原來各救援隊伍分散在各部門、各單位，但每個單位和部門并不會經常遇到突發事件，應急救援隊伍長期處于非實戰狀態，會影響其戰斗力。把相關隊伍整合成為國家應對突發事件的骨干力量，建設成綜合應急救援隊伍，增大實戰的幾率，能有效提高應急救援的實戰能力。

《突發事件應對法》亟須修訂，建議盡早出臺配套法規，制定行業標準

組建應急管理部后，《突發事件應對法》的修訂工作應盡快提上議事日程。2007年公布的《突發事件應對法》是我國第一部綜合應對各類突發事件的法律。這部法律總結了我國歷史上的很多經驗教訓，將其形成制度，上升為法律。它的出臺標志著我國突發事件應對工作進一步走上法治化軌道。

《突發事件應對法》自2007年11月1日起施行，到現在已有10多年。在這期間，我國經歷了許多突發事件，如2008年南方雨雪冰凍災害、“5·12”汶川特大地震等。在實踐中，我感到法律還有進一步完善和修改的余地。

具體而言，習近平總書記這些年在公共安全和應急管理方面提出了許多重要思想，這些思想都應該寫進《突發事件應對法》。

《突發事件應對法》沒有明確的執法部門，在實踐中都由各級政府負責。新組建的應急管理部應當是《突發事件應對法》的主要執法部門。

在突發事件應對中，對如何發揮市場機制和社會力量的作用，我國做了一些嘗試，但還遠遠不夠。如巨災保險制度還不完善，有很多工作需要做。

為了加快應急管理工作的法治化、規范化、制度化步伐，建議盡早出臺相關配套法規，如國務院應急管理條例、各部門規章等。現在相關部門的很多職責變了，要實現權責一致，就要按照新的國家機構職責來修訂各部門有關規章。

另外，還有大量的行業標準需要制定。如在監測預警方面，原來各行各業有不同的標準，要盡快實現有機統一。應急產業的蓬勃發展也需要盡快出臺相關裝備標準等。