災害偏多損失卻五年來最低，應急管理改革如何發揮化學反應？

自2018年初開始的應急管理體制改革已進行了近三個年頭。近日，應急管理部發布數據顯示，2020年我國氣候年景偏差，暴雨、洪澇、臺風等自然災害明顯偏重，但因災造成的損失為近五年來最低。

成效顯著，應急管理體制改革究竟發揮了什么樣的作用？應急管理部成立之初，主要負責同志明確表示，新部門不能搞簡單“物理相加”，必須起“化學反應”，是一次全新的再造重建、脫胎換骨。

該主要負責同志強調，要實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。南都記者注意到，比起過去只有災害發生時啟動戰時響應，“抓早防小”成為理解應急管理部這一新常設機構所主導的應急工作的關鍵詞。

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年景差，但災害損失為近五年來最低

去年我國氣候年景偏差，自然災害明顯偏重。但另一方面，災害造成的損失大為降低，與近5年均值相比，2020年全國因災死亡失蹤人數下降43%。

2020年7月28日，在安徽省潁上縣姜唐湖蓄洪區戴家湖一處涵閘險情處置現場，人們操作機械設備搶筑臨時圩堤（無人機照片）。  新華社記者 張端 攝

以洪澇災害為例。2020年是我國1998年以來汛情最嚴重的一年，多地降雨超歷史，多個流域發生流域性大洪水和較大洪水。特別是7月份，長江、淮河流域連續遭遇5輪強降雨襲擊，長江流域平均降雨量較常年同期偏多58.8%，為1961年以來同期最多，長江發生3次編號洪水；淮河流域平均降雨量較常年同期偏多33%。

數據顯示，截至9月5日，2020年洪澇災害造成全國28個省份、7098.4萬人次受災，比近 5年同期均值上升17.6%。與此同時，因災死亡失蹤人數和倒塌房屋數量較近5年均值分別下降52.7%和57.8%。

災害損失的減少，與搶險救援直接相關。據統計，在今年的抗洪搶險中，國家綜合性消防救援隊伍先后參加各類搶險救援2萬余起，營救轉移和疏散群眾21萬余人。截至9月5日，全國緊急轉移安置470.9萬人次，較近5年同期均值上升47.7%，為近年來最多。

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新體制下，應急救援的“新打法”

為何今年洪澇災害偏重，損失卻能降到近5年來最低？

“各地緊急轉移安置群眾為近年來最多。這是我們今年死亡、失蹤人員少的重要原因。”2020年8月13日，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、應急管理部副部長兼水利部副部長周學文在國新辦新聞發布會上說。

2020年8月13日，國新辦舉行防汛救災工作情況發布會。圖源：國新網

8月中旬，汛期接近尾聲。那場新聞發布會上，周學文將國家防總、各有關部門和各地防汛救災的主要工作概括為四個“堅持”，即堅持生命至上、堅持科學防控、堅持快速響應、堅持統籌協調。

除人員提前轉移避險外，國家防總還組織氣象、水利、自然資源等部門不間斷聯合會商研判雨情汛情，針對江河洪水、堤防巡查防守、山洪地質災害、臺風登陸影響等具體安排部署。約四個月的時間內，應急管理部每日都牽頭召開調度會，開展24小時動態監測分析，視頻連線重點地區，加強指揮調度，對基層訴求第一時間響應，對一線難點、盲點第一時間“打補丁”。整個防汛期間，應急管理部指揮中心24小時燈火通明。

國家防總16次啟動應急響應，其中2次啟動II級應急響應共維持24天，累計派出63個工作組赴重災區指導開展防汛救災。跨區域調度2500名消防指戰員和30多臺大型專業排澇裝備馳援安徽、江西等重災區。累計下撥中央救災資金25.75億元，緊急調撥19.5萬件中央救災物資和總價1.34億元的防汛救災物資。

“在新的防汛抗旱體制下，國家防辦和應急管理部注重發揮‘四大優勢’，即發揮好國家防辦統籌協調的綜合優勢，發揮好各類搶險救援隊伍的協作優勢，發揮好成員單位的專業優勢，發揮好應急管理部門防汛搶險救災一體化的優勢。”周學文總結道。

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不搞簡單“物理相加”，必須起“化學反應”

南都記者注意到，國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部等多個部門相關負責人在介紹防災救援情況時，均格外強調新應急管理體制發揮的作用。

2018年之前，我國處理應急事件的政府管理機構主要包括常設機構國務院應急管理辦公室，以及若干臨時機構，如國務院抗震救災指揮部、國務院防震減災工作聯席會議等。臨時機構通常會統籌多個業務相關的國家部委，比如國務院抗震救災指揮部就有公安部、發改委、司法部、民政部、教育部等30余單位參加。

曾有學者分析，在危機發生期間，各部門高度重視、積極配合防控指揮部的工作，協調得很好。但由于防控指揮部不是常設機構，只在危機發生時才被啟動，因此無法有效組織各部門開展危機前的預防、演練、儲備等工作。而國務院應急辦不具有統轄指揮權，在日常工作中難以發揮出有效的行政權威，難以做好基礎性的預防和籌備工作。這被認為是我國應急管理體制不順暢的重要原因。

2018年4月，應急管理部正式成立。新部門整合了11個部門13項職責，其中包括國家防汛抗旱總指揮部辦公室、國家減災委員會辦公室、國務院抗震救災指揮部辦公室、國家森林防火指揮部辦公室、國務院安全生產委員會辦公室等5個國家指揮協調機構的職責，對自然災害和事故災難領域內的全災種管理完成了基本的職能統一。我國應急管理體制改革大幕也由此拉開。

改革中，應急管理部被賦予了整體規劃和指導的全過程應急管理職責。部門成立之時，應急管理部主要負責同志表示，組建應急管理部“不能搞簡單‘物理相加’，必須起‘化學反應’”，不是哪一個單位改名字、換牌子，而是一次全新的再造重建、脫胎換骨，要把分散體系變成集中體系，把低效資源變成高效資源，全面提升國家應急管理綜合能力和水平。

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消防救援隊伍“再造重建、脫胎換骨”

國家綜合性消防救援隊伍的建設，是“再造重建、脫胎換骨”一個典型例子。

去年11月，應急管理部黨委委員、消防救援局局長瓊色在國新辦發布會上詳細介紹了國家綜合性消防救援隊伍改革發展情況。他表示，新隊伍著眼“全災種”救援任務，全國布點組建了8個機動專業支隊，各地分類別組建了地震、水域、山岳、洞穴等專業救援隊2800余個，并建設了南方、北方空中救援基地。裝備方面，消防車配備達到5.3萬輛，消防船艇7400余艘，各類專業救援裝備器材1160萬件（套），基本涵蓋了城鄉和森林草原火災撲救，以及洪澇、地震、地質、建筑坍塌、危化品泄漏等災害事故處置的各個領域。

去年入汛以前，應急管理部消防救援局以31個省份特勤消防隊伍為主力，提前組建了2.6萬人的抗洪搶險專業編隊。入汛后，按照“力量跟著汛情走、救援搶在成災前”的原則，在重點流域、重點工程、風險地區前置部署了2萬余名消防指戰員，做到精準布防、抵近駐守。針對江西、安徽、四川、吉林等地嚴重的洪澇災害，按照指令組織4次大規模跨區域的增援行動，整建制調派毗鄰省份的3800余名專業力量緊急馳援。裝備物資、飲食住宿、醫療衛生等均基本自主保障。

2020年12月23日，在福建廈門舉行的滅火救援演練。    新華社發（曾德猛 攝）

在森林消防方面，目前我國尚有一大半的省區還沒有部署和駐防國家森林消防力量，現已駐防森林消防隊伍的省區也沒有實現市縣的全覆蓋，而是依風險的等級進行重點的布防。另一方面，隨著我國生態文明建設的加速推進，森林生態系統加快恢復，使重大火災的風險隱患持續攀升，森林消防任務壓力越來越大。

應急管理部森林消防局副局長閆鵬透露，針對力量嚴重不足的問題，森林消防局根據南北方防火季節和時間的不同，組織跨省機動駐防，緩解沒有國家隊駐守的重點省份的防火壓力。比如，冬季東北地區降雪多，森林火災風險小，就可以把東北的駐防力量調到同期風險更高的西南等地區。“隨時應對突發火情，把有限的力量運用好。”

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向綜合減災轉變，將事故消滅在“萌芽”

除了救援，“抓早防小”也是理解新機制下應急工作的關鍵詞，即將事故風險消滅在萌芽狀態。

應急管理部主要負責同志曾明確表示，適應應急管理事業改革發展要堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

2020年的最后一天，國務院安委辦、應急管理部召開專門會議，調度檢查全國重點地區、重大活動安全措施落實情況，安排部署跨年夜和元旦假期安全防范工作。南都記者觀察到，國慶、中秋、五一等節假日之前，應急管理部均會召開部署安全風險防范工作的專題會議。一年間，應急管理部累計組織應急會商247次，啟動61次應急響應。

針對礦山、危化品、道路交通、水上交通和漁業船舶、消防、建筑施工等領域的安全風險隱患專項排查也在持續展開。此外，應急管理部還連續兩年定期梳理推出各領域事故典型案例，以警示社會。

“如果可以提前排查安全風險隱患，提高人員安全防范意識，許多傷亡就可以避免。”一位應急管理部工作人員向南都表示，將預防與處置相結合，把突發事件的預防和應急準備放在優先的位置，是降低事故和災害損失、減少人員傷亡的重要途徑，體現了當前應急思維的轉變。

2020年，危化品這個存在系統性安全風險的行業全年無重大事故發生，就證實了這種應急思維的有效性。

發生于2019年3月21日的江蘇響水化工廠特大爆炸事故造成78人死亡，敲響了危化品行業的安全警鐘。之后，國務院開展了為期一年的江蘇安全生產專項整治督導。2020年4月上旬，國務院安委會部署開展全國安全生產專項整治三年行動，危化品正是重點整治的專項之一。

除整治外，國務院安委辦還為危險化學品重點縣提供專家指導服務，幫助縣政府和企業提高管理水平，目前已完成四輪。數據顯示，這些舉措是有成效的：2020年以來，全國53個重點縣危險化學品事故起數和死亡人數實現“雙下降”，并且降幅高于全國均值。

此外，第一次全國自然災害綜合風險普查工作已于2020年12月31日全面展開，將對全國自然災害風險隱患進行全面摸底。應急管理部相關負責人表示，這次普查是一項重大的國情國力調查，是提升自然災害防治能力的基礎性工作。普查數據將為國家和地方各級政府就應急管理、經濟社會發展提供科學的決策依據。