全國政協常委、中國安全生產科學研究院院長張興凱建議——

加快制定應急管理法律體系主干法綜合法

全國政協常委、中國安全生產科學研究院院長張興凱

“應急管理專業性、技術性很強，涉及行業領域眾多，擔子重、責任大，各方面工作都需要依法進行、有法有據。我們用了兩年多的時間推進改革，探索建立了一系列好的應急管理機制和制度，中國特色應急管理體制初步形成，這些好的機制和制度需要用法律的形式加以固定。”全國政協常委、中國安全生產科學研究院院長張興凱說，他今年提交了關于制定中華人民共和國應急管理法的提案。

加快制定主干法綜合法

在過去一年里，張興凱認真研究了《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國安全生產法》等20余部應急管理行業領域法，美國、俄羅斯等7個國家的應急管理主要法律，對我國近200項應急管理相關制度進行了梳理，對《中華人民共和國突發事件應對法》進行了評估，分析了我國應急管理立法需求。他認為，當務之急，我國需要加快制定一部應急管理法律體系的主干法、綜合法。

“目前，我國涉及應急管理的法律大概有20余部，這些法律相對比較分散。2007年實施的《中華人民共和國突發事件應對法》是應對突發事件的專門法，不是應急管理法律體系主干法。2015年實施的《中華人民共和國國家安全法》是國家安全法律法規體系的主干法。此外，防震減災法、防洪法等不是應急管理綜合法。制定應急管理法是健全應急管理法律體系的需要，是定型應急管理體制機制的需要，是確保應急管理職責落實的需要。”張興凱說。

對“用修改突發事件應對法來代替制定應急管理法”的觀點，張興凱持不同意見。他認為，突發事件應對法是對已發生事件的應對，對前期預防的表述不足，沒有涉及事故災難風險的監測、分析、研判和預警等問題。而且，他認為突發事件應對法缺少一項重要內容——恢復重特大災害事故后的生產生活秩序。

“比如，公眾普遍關心事故造成的人員傷亡賠償問題，現有法律對此表述不清，需要進一步細化，才能避免爭議。國家應該盡快制定應急管理法，把這些問題的大原則明確，然后逐步轉化成法規、標準，最終把一系列制度建立起來。”張興凱說。

“目前，我國制定應急管理法的條件已基本成熟。新中國成立以來，特別是2003年‘非典’以后，我國加強了行業領域應急管理專門法的立法工作，制定了防震減災法、安全生產法等。此外，近年來，美國、日本、俄羅斯等國家都制定了應急管理的綜合法，其立法思路可供我們辯證吸收、借鑒。”張興凱說。

用法律固定機制和制度

“習近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學習時強調，要實施精準治理，預警發布要精準，搶險救援要精準，恢復重建要精準，監管執法要精準。應急管理部成立之后，建立了很多好的制度，如每周至少開展一次安全生產分析研判、重點崗位24小時值守值班、重大風險預警等制度，這些都是符合精準治理要求的，但這些制度在現有的法律中沒有體現，亟須通過法律固定下來。”張興凱說。

“應急預案體系和應急管理標準體系的建立、物資檢測方法的革新、應急儲備體系的重構、指揮調度系統的重構和理順、信息壁壘的消除、各部門間關系的理順等都需要以法律為保障。”張興凱指出，這次新冠肺炎疫情暴露出應急能力的兩大短板，一是缺少資源的綜合指揮、調度、分析、研判、供應系統，二是應急狀態下的物資檢測能力不足和方法欠缺。

“疫情防控期間，我所在的中國安全生產科學研究院是北京市口罩、防護服檢測的三家支撐單位之一。我從1月30日值班到3月1日，其間面臨的一大困難就是缺乏緊急狀態下的檢測標準，按照常規檢測標準，口罩、防護服的檢測時間要兩周多。”張興凱說。

圍繞統籌和安全發展立法

張興凱指出，應急管理法的立法目的應是防范化解重大安全風險，立法思路應圍繞如何實現統籌發展和安全發展展開。

“立法思路應貫徹安全發展理念，一是要真正把安全作為底線、紅線，既要注重發展的經濟數量，也要保障發展的安全質量；二是管控各類風險、筑牢安全基礎；三是明確各方應急管理責任和義務；四是構建執法必嚴、違法必究的法治環境；五是堅持安全第一、預防為主，綜合治理、防抗救治結合的應急管理工作原則。”張興凱說。

張興凱認為，應急管理法應明確應急管理制度體系，這個體系可以用8個字來概括，即防、減、救、恢、測、評、報、消。“也就是重特大災害事故的預防、減少、救助、恢復，及其風險的預測、分析評價、預警預報及消除。”

為此，他建議應急管理法結構為總則，應急規劃，危害識別與分析，風險監測與評價，危機預警與干預，應急響應與處置，救助、扶持與恢復，監督管理，法律責任，以及附則。

張興凱還建議，應急管理法明確新時代應急管理制度體系，主要制度應包括企事業單位及各類組織的內部應急管理制度、各級政府應急管理規劃制度、國家風險調查評估與監測預警制度、應急預案編制與應急演練制度、應急信息共享機制、災害事故保險制度，以及應急值班值守制度。