認真貫徹落實國辦通知精神 扎實推進金屬非金屬礦山整頓攻堅戰

——國家安全監管總局副局長王德學答記者問

2012年11月4日，國務院辦公廳印發了《轉發安全監管總局等部門關于依法做好金屬非金屬礦山整頓工作意見的通知》（國辦發〔2012〕54號），決定于2012-2015年在全國組織開展金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰，對金屬非金屬礦山整頓關閉工作進行了全面部署，提出了工作要求。近日，針對開展金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰的背景意義、工作重點以及如何抓好工作落實等問題，本報記者專題采訪了國務院安委會辦公室副主任、國家安全監管總局副局長、國家安全生產應急救援指揮中心主任王德學。

問：請您介紹一下開展金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰的相關背景。
答：黨的十六大以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，各有關部門通力合作，各地區、各有關單位積極配合、扎實工作，緊緊圍繞打擊非法違法行為、提升安全保障能力、排查治理安全隱患、強化基層基礎建設、提高安全管理水平，針對不同階段金屬非金屬礦山安全生產特點，開展了一系列安全專項整治活動，取得了明顯成效，金屬非金屬礦山技術裝備水平進一步提高，安全基礎工作進一步加強，安全保障能力進一步提升，事故總量逐年下降，安全生產形勢持續穩定好轉。
但是，金屬非金屬礦山安全生產工作中還存在一些突出問題，尤其是礦業經濟發展方式沒有根本改變，金屬非金屬礦山“數量多、規模小、分布散、基礎差”的問題沒有根本解決。主要表現在：一是礦山數量多，礦山企業集約化程度不高。全國金屬非金屬礦山（含尾礦庫）數量仍有9萬余座，小型礦山的比率高達95%，一些礦區小型礦山“遍地開花”，礦區范圍只有零點零幾平方公里、年生產能力只有千噸左右的小型礦山大量存在。二是安全基礎薄弱，安全保障能力低下。小型礦山普遍工藝落后、技術裝備水平低，安全管理、專業技術管理尤其是現場管理十分薄弱乃至混亂，從業人員文化素質不高，安全教育培訓嚴重滯后，安全保障能力差。三是一些小型礦山的應急救援能力低下，應對事故災難和抵御各類災害的水平遠遠不足。
數量龐大的小型礦山的存在造成諸多問題：一是與淘汰落后生產能力、調整經濟結構、轉變經濟發展方式的總體要求不符合、不適應。二是生產安全事故多發。一些重特大事故往往發生在小型礦山，而且由于數量龐大，安全保障能力低下，造成小型礦山事故多發，推高了事故總量。2011年，我國金屬非金屬礦山發生事故871起，造成1060人死亡。雖然這與前幾年相比已有大幅下降，但每年事故的死亡人數仍然超千人，其中超過80%的傷亡事故發生在小型礦山。三是嚴重浪費礦產資源。小型礦山普遍回采工藝落后，資源回采率不高，且往往追求短期效益，采富棄貧，造成資源浪費。尤其是由于一個礦體上設置多個小型礦山，各個礦山之間無序開采，造成部分礦體無法開采。有關資料顯示，我國礦產資源總回收率和共伴生礦產資源綜合利用率分別為30%和35%左右，比國外先進水平低20個百分點。四是嚴重破壞生態環境。小型礦山企業普遍缺乏社會責任意識，只注重經濟效益，不注重生態環境保護，只開采，不治理，往往對生態環境造成很大破壞，容易引發地質災害，不僅會造成生命財產損失，由此引起的地貌變異和環境問題將影響到子孫后代。
因此，不論是從降低事故總量、遏制重特大事故、保護人民群眾生命財產安全的角度出發，還是從調整經濟結構、轉變經濟發展方式、淘汰落后生產能力和保護資源、生態環境的角度出發，都急需深入開展金屬非金屬礦山整頓關閉工作。為此，經國務院同意，安全監管總局、發展改革委、工業和信息化部、公安部、財政部、國土資源部、環境保護部、工商總局、電監會決定于2012-2015年在全國深入開展金屬非金屬礦山整頓關閉攻堅戰。

問：此次金屬非金屬礦山整頓關閉工作的目標任務是什么？
答：通過深入開展金屬非金屬礦山整頓關閉工作，到2015年底，要使無證開采等非法違法行為得到有效制止，不符合產業政策、安全保障能力低下的小型礦山得到依法整頓關閉，浪費破壞礦產資源、嚴重污染環境等行為得到有效遏制，小型礦山數量有較大幅度減少，安全基礎工作進一步加強，礦山安全生產條件進一步改善，礦山規模化、機械化、標準化、信息化、科學化水平進一步提高，生產安全事故持續下降，較大、重大事故得到有效遏制，努力杜絕特別重大事故。
2012年8月，國務院安委會辦公室印發《關于報送金屬非金屬礦山關閉計劃的通知》（安委辦〔2012〕35號），要求各地區結合實際上報2012-2015年金屬非金屬礦山關閉計劃。經初步統計匯總，全國32個統計單位中，除上海、天津外，其他30個單位共計劃關閉礦山20111座。需要指出的是，關閉礦山不是最終目的，關鍵是要通過關閉不符合產業政策、安全保障能力低下的小型礦山，推動金屬非金屬礦山產業結構調整，淘汰落后生產能力，轉變經濟發展方式，切實改善金屬非金屬礦山安全生產條件，保護和利用好金屬非金屬礦產資源，從而實現大幅度降低事故總量，促進金屬非金屬礦山安全健康發展的最終目的。

問：那么，如何才能確保實現和完成上述目標任務？
答：首先要抓緊制定工作方案。各省級人民政府要結合本地區實際，抓緊組織制定2012-2015年礦山整頓關閉工作方案。工作方案要明確整頓關閉工作目標、方法步驟和配套的政策措施等，細化關閉礦山的范圍和對象，并將整頓關閉任務指標逐年分解到市、縣。
其次，要完善聯合執法機制。地方各級人民政府要建立專門的組織和協調機制，細化落實各有關部門工作責任，建立健全聯合執法工作機制，采取有力有效措施，努力推動整頓關閉工作順利實施。國務院安全生產委員會有關成員單位要按照職責分工，加強協調配合，研究提出有關政策措施，協商解決存在的問題，積極指導和推進礦山整頓關閉工作。
再其次，要加強社會監督和督導檢查。要加強宣傳引導和社會監督，按照確定的礦山關閉計劃，分期分批將關閉對象在當地主流媒體進行公告。同時，要設立舉報電話、舉報信箱，鼓勵廣大群眾積極舉報非法違法開采、存在重大安全隱患仍冒險作業等違法行為。要加大督促檢查力度，強化責任落實，對不認真履行職責，工作中互相推諉，導致不能按計劃完成整頓關閉工作任務或仍然存在非法違法礦山的，要依法依規嚴肅追究相關責任人的責任。

問：金屬非金屬礦山整頓關閉的重點有哪些？
答：此次金屬非金屬礦山整頓關閉的重點主要有3個方面：
一是對存在非法違法開采行為的礦山依法予以取締關閉，包括：未依法取得采礦許可證、工商營業執照、安全生產許可證等證照，擅自從事礦產資源開采的；關閉后擅自恢復生產的；存在持勘查許可證采礦、越界開采等違法行為，且拒不整改的；違反建設項目安全設施、污染治理設施“三同時”規定，拒不執行安全環保監管指令、逾期未完善相關手續的；采礦許可證和安全生產許可證到期未提出延期換證申請，經限期整改仍不申請辦理延期換證手續的。
二是對限期停產整改后仍不具備安全生產條件的礦山依法予以關閉，包括：存在重大安全和環境隱患，且整改無望的；技術裝備落后、安全生產和環境保護得不到保障的；小型露天礦山無正規設計或不按設計規范建設、應采用而未采用中深孔爆破、未實行機械鏟裝和機械二次破碎，以及未實行分臺階（分層）開采的；相鄰小型露天采石場開采范圍之間最小距離不符合有關規定的；地下礦山井下生產系統尤其是通風系統不完善、未實行機械通風，以及采場管理混亂的；尾礦庫危庫、險庫未按要求治理或治理后仍不符合安全環保要求，以及未經審批擅自回采尾礦的；地下礦山在規定期限內未完成安全避險“六大系統”建設的；三等以上尾礦庫在規定期限內未安裝在線安全監控系統的；在規定期限內未完成安全生產標準化建設的；發生較大以上生產安全責任事故或次生較大以上突發環境事件的。
三是對工藝、技術、裝備落后，不符合產業發展政策的礦山限期予以關閉，包括：一個礦體存在多個開采主體、不符合礦產資源規劃和礦業權設置方案，已經納入資源整合范圍要求進行關閉的；不符合國家或地方政府規定的有關礦種最小開采規模、最低服務年限的；使用國家或地方政府明令淘汰的落后工藝、技術和裝備，在規定期限內未整改的；獨立選礦廠無固定、合法礦石來源的；磚瓦用粘土、頁巖等資源開采不符合國家關于保護土地資源、保護環境相關政策的。

問：當前開展金屬非金屬礦山整頓關閉工作主要存在哪些困難？
答：主要有2個方面：
一是非法違法活動在一些地區還很嚴重。當前，金屬非金屬礦山領域非法違法生產經營建設現象仍很嚴重，事故比例仍居高位。2010年全國金屬非金屬礦山共發生較大事故43起、死亡179人（其中非法違法生產建設引發的有25起、死亡99人，占較大事故總起數和死亡人數的58.1%和55.3%）；2011年發生較大事故30起、死亡124人（其中非法違法生產建設引發的有11起、死亡53人，占較大事故總起數和死亡人數的36.7%和42.7%）。今年以來，共發生較大事故32起、死亡121人（其中非法違法生產建設引發的有8起、死亡31人，均占四分之一左右）。這些非法違法行為形式多樣，且往往存在隱蔽性、反復性，容易反彈。
二是整頓關閉工作會遇到一些阻力。一些地區會以種種理由不愿推進整頓關閉，一些小礦山會以種種借口或不同方式逃避整頓關閉。同時，整頓關閉金屬非金屬礦山不但需要投入大量的人力、物力和財力，而且在短期內可能會對部分地區的財政收入造成影響。此外，被關閉礦山在安全生產、地質災害和環境等方面存在的隱患，也需要進行治理，工作量很大。

問：針對這些問題，我們應該采取哪些有效措施呢？
答：一方面，要繼續深入開展“打非治違”工作。10月17日，國務委員兼國務院秘書長馬凱在國務院安委會全體會議上強調，要進一步深化“打非治違”工作，將專項行動延長至年底，建立健全長效機制，認真組織開展“回頭看”，確保對非法違規行為打擊治理到位，真正取得實效。10月23日，國家安全監管總局局長在季度視頻會上要求，要進一步扎實推進“打非治違”專項行動，要按照國務院安委會通知的具體要求，認真開展“回頭看”，嚴查企業自查自糾是否到位、“四個一律”措施是否落到實處、非法違法行為是否得到有效遏制，確保打擊到位、整治徹底、不留后患。我們要認真貫徹落實國務院和總局的工作部署和要求，充分認識“打非治違”工作的長期性、艱巨性、反復性，保持“打非治違”的持久高壓態勢。要建立更加行之有效的體制機制，完善相關的政策措施，做到領導力度不減、組織力量不變、工作持續不停，繼續保持嚴厲打擊非法違法生產經營和建設行為的高壓態勢，嚴格防止“前打后出”、防止出現反彈、防止死灰復燃。要抓住重點地區、抓住主要矛盾、抓住突出問題、抓住薄弱環節，重拳出擊、重典治亂；要加強用典型經驗指導工作，用事故教訓推動工作；要堅持做到“四個一律”，并對非法違法行為窮追猛打，深挖嚴打非法違法行為背后的“保護傘”，推動“打非治違”深入開展，常抓不懈。
另一方面，要積極研究相關政策措施，扎實推進整頓關閉工作。地方各級人民政府也將研究制定轉產扶持、經濟補償、就業培訓等金屬非金屬礦山整頓關閉工作的配套政策措施，努力推動整頓關閉工作順利實施，確保社會穩定。對擬關閉礦山企業繳納的安全風險抵押金等資金，經有關部門核準后，要及時返還；擬關閉的礦山企業已經向國家繳納了采礦權價款的，要區分關閉礦山的不同情形，分別依法妥善處理。國務院安委會辦公室也正在與國務院有關部門研究金屬非金屬礦山整頓關閉工作相關政策措施。

問：前面您提到，整頓關閉工作的最終目的是要實現金屬非金屬礦山安全健康發展，那么如何才能實現這個目的？
答：要實現這個目的，就要統籌安排，把金屬非金屬礦山整頓關閉工作與其他工作有機結合起來：
一是要與轉變發展方式和調整產業結構緊密結合。黨的十八大報告指出，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。對金屬非金屬礦山領域而言，只有轉變礦業經濟發展方式，大力調整產業結構，堅持依法辦礦、依法管礦、依規建礦和節約發展、清潔發展、安全發展、集約發展，整頓關閉成果才能得到鞏固，礦山企業安全管理水平才能得到提升，非法違法行為才能得到根治，礦業經濟才能實現科學健康可持續發展。我們一定要通過整頓關閉，推動礦業經濟發展方式的轉變和產業結構的調整；通過轉變發展方式、調整產業結構，促進整頓關閉。
二是要與強化行政許可緊密結合。完善礦山企業安全生產許可制度是鞏固整頓關閉成果的重要行政手段。我們要不斷提高礦山企業安全準入門檻、淘汰落后生產能力，研究探索礦山建設項目安全核準制度，加緊推進礦山淘汰落后工藝、技術、裝備，通過強化行政許可的手段從源頭上把住不具備安全生產條件的各類礦山尤其是小礦山企業，遏制非法違法生產經營和建設行為，切實提高辦礦標準和產業集中度。
三是要與企業重組和資源整合緊密結合。多年實踐告訴我們，規模出人才、規模出技術、規模出管理、規模出安全、規模出效益。要通過引進優勢企業，發揮本地大中型優勢企業的輻射帶動作用，加大對小礦山的重組和資源整合力度，創建一批大型礦山企業集團，真正把小礦合起來、并起來、聯起來、帶起來，把非法的和其他該關閉取締的關閉取締掉，以提高礦業經濟的整體安全發展水平。
四是要與加強安全標準化建設緊密結合。要在整頓關閉中，大力推進安全標準化建設。對保留、整合、重組、擴能的礦山，要按照統一部署，全面開展對標達標、逐個定級、晉檔升級工作，努力實現礦山企業技術標準化、質量標準化、作業標準化、建設標準化、管理標準化，使所有的礦山企業在規定的期限內全部達到標準化等級。
總之，我們要針對當前礦山領域安全生產狀況，堅持標本兼治、重在治本、綜合治理。要特別注重解決深層次矛盾和問題、注重解決源頭性問題、注重解決根本性問題。要學習借鑒煤礦“三步走”的經驗，以整頓關閉、資源整合、管理強礦為抓手，努力夯實礦山企業安全基礎、提高安全保障能力，構建礦山安全生產長效機制，實現礦山領域長治久安。